國外煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及對我國的啟示

    經(jīng)濟的快速增長，勢必造成對能源需求的日益增大，而國際油價的不斷上漲，使我國能源供需形勢越來越嚴峻，充分開發(fā)利用替代能源無疑是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

  煤層氣也稱瓦斯，是一種非常規(guī)天然氣，是替代能源的新寵，也是我國最現(xiàn)實可靠的替代能源。我國煤層氣資源非常豐富，但煤層氣產(chǎn)業(yè)‘尚處于起步階段，每年煤層氣實際利用率還不高，尋求科學(xué)的煤層氣產(chǎn)業(yè)化路徑是我國一項迫切的任務(wù)。美國、澳大利亞等國煤層氣的開發(fā)利用起步較早，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成

    本文介紹了國外煤層氣開發(fā)利用的重要政策，根據(jù)國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，提出了具體建議，以供參考。

  一、美國煤層氣大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化發(fā)明得益于配套政策的鼓勵   

    美國之所以取得煤層氣大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的成功，在很大程度上得益于美國政府的鼓勵政策，主要包括：時機得當(dāng)、力度足夠、針對生強的稅收扶持政策，技術(shù)研發(fā)和開采試驗的財政政策(由聯(lián)邦政府提供)，限制壟斷的管道政策以及環(huán)境、投資等配套政策。

    稅收補貼與優(yōu)惠政策一《原油意外獲利法》第29條稅收補貼政策。該政策對美國煤層氣產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展起到了決定性的作用，其以提高煤層氣的市場競爭力為導(dǎo)向，通過直接的稅收補貼使煤層氣能夠與常規(guī)天然氣進行競爭，并在優(yōu)惠期內(nèi)使其始終保持這種市場競爭力。該政策的目的在于將對常規(guī)燃料征收的稅款用于補助非常規(guī)燃料生產(chǎn)；通過降低替代能源的生產(chǎn)成本使其具有市場競爭力，從而鼓勵非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用。該政策具有時效性，主要針對美國煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期進行扶持，以促進煤層氣產(chǎn)業(yè)快速形成和發(fā)展。該政策具有足夠的優(yōu)惠力度，在多數(shù)情況下，煤層氣生產(chǎn)者得到的稅收補貼比上繳的稅款要多，從而可得到補貼實惠，因此生產(chǎn)煤層氣的積極性很高。

    聯(lián)邦政府主導(dǎo)的鼓勵研發(fā)與創(chuàng)新政策一為技術(shù)研發(fā)和開采試驗提供財政支持。煤層氣作為一種新能源，其產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展需要大量的理論、技術(shù)研究和先導(dǎo)性試驗。在這一方面美國政府給予了大量的財政支持。以美國能源部、天然氣研究所等為代表的政府機構(gòu)，組織有關(guān)研究機構(gòu)和技術(shù)咨詢公司開展了大量的研究和試驗工作，包括全美煤層氣資源評價與預(yù)測、開發(fā)技術(shù)研究、開發(fā)試驗、主要煤層氣盆地的儲層模擬等，這很快形成了有效指導(dǎo)煤層氣勘探開發(fā)的理論基礎(chǔ)、工藝技術(shù)，并培養(yǎng)了一大批從事煤層氣勘探開發(fā)的人才。  管道管理與限制不正當(dāng)競爭的政策一美國聯(lián)邦能源管理委員會636號法令。該法令要求管道商將天然氣的銷售同其運輸服務(wù)相分離，不論發(fā)運人是從他管道購買天然氣還是從其他天然氣銷售商購買天然氣，均須向所有發(fā)運人提供具有可比性的運輸服務(wù)。該法令在開放準(zhǔn)入及取消捆綁方面的規(guī)定，大大提高了天然氣市場的效率和競爭性，并對煤層氣生產(chǎn)產(chǎn)生了積極影響。通過管道運輸煤層氣可以進入更廣闊的市場，提高了煤層氣生產(chǎn)的靈活性。政府資助與信貸政策一點對點的高效信貸政策。1996年3月美國環(huán)保局發(fā)布的候國聯(lián)邦政府對煤層氣項目資助指南》規(guī)定，包括農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、小企業(yè)管理局以及美國環(huán)保局、能源部等政府機構(gòu)和組織可以為煤層氣項目提供援助。另外，在美國政府的政

策導(dǎo)向下，許多私人金融機構(gòu)也愿意為煤層氣開發(fā)提供資金支持。由于煤層氣項目屬于節(jié)能項目，在美國被列為優(yōu)先考慮項目，通過對煤層氣項目提供點對點的資金資助，提高了扶持政策的針對性和有效性。

  二、澳、加、英等國家在煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)中政策各異，但均突出立法保護和政策優(yōu)惠

    除美國外，其他一些國家也實施了一些促進煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要政策。澳大利亞政府對煤層氣產(chǎn)業(yè)的鼓勵政策主要包括：出臺規(guī)定維護煤層氣產(chǎn)業(yè)投資者的合法權(quán)益，通過垂直劃分礦業(yè)權(quán)鼓勵開發(fā)煤層氣；鼓勵管網(wǎng)投資與建設(shè)，管道私有化促進了天然氣管道投資的大幅增加，煤層氣產(chǎn)業(yè)可利用的天然氣管網(wǎng)得到了進一步完善；制定強制性措施保證煤層氣的開發(fā)利用，加強煤層氣勘探開發(fā)與轉(zhuǎn)化(發(fā)電)的管制，有的地方政府規(guī)定了煤層氣發(fā)電量在總發(fā)電量中的強制性比例，促使企業(yè)通過燃燒發(fā)電利用煤層氣；煤層氣的法律界定明晰，政府不參與開發(fā)，但強化監(jiān)管職能。

    在加拿大，煤層氣作為一種獨立的礦產(chǎn)資源，受到立法保護，享有獨立的資產(chǎn)評估準(zhǔn)則；加拿大煤層氣的勘探開發(fā)均實行市場化。在英國，煤層氣作為一種獨立的礦產(chǎn)資源受到立法保護，享有相應(yīng)的財稅優(yōu)惠政策；為煤層氣產(chǎn)業(yè)提供寬松的礦業(yè)權(quán)政策。

    德國有關(guān)煤層氣有專門的立法，將煤層氣作為一個產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展有機地結(jié)合起來，給予財稅支持。印度則給予國內(nèi)外煤層氣開發(fā)投資者鼓勵政策，包括從商業(yè)性生產(chǎn)之日起7年免稅；只征收很低的礦區(qū)使用費；免繳煤層氣開發(fā)需要的進口材料和設(shè)備關(guān)稅；煤層氣氣價實行市場價格，政府不干預(yù)。

    波蘭政府將煤層氣勘探開發(fā)提高到與石油、天然氣一致的水平，給予勘探開發(fā)的企業(yè)十年免稅。

    烏克蘭出臺稅收優(yōu)惠政策和管理法規(guī)，鼓勵外國公司投資開發(fā)煤層氣。

  三、國外煤層氣產(chǎn)業(yè)政策對我們的啟示

    通過分析國外煤層氣開發(fā)利用的政策，結(jié)合國內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體情況，我國應(yīng)著力做好以下幾方面的工作：

    1．以稅收優(yōu)惠和財政支持為突破口。加強鼓勵和扶持煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策力度

    財稅政策是政府主導(dǎo)權(quán)****、對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展敏感度最高的政策因素，是煤層氣產(chǎn)業(yè)政策體系中的主要引導(dǎo)力量。比較各國的煤層氣產(chǎn)業(yè)支持政策，可以發(fā)現(xiàn)各國最主要的、最有效的政策就是稅收優(yōu)惠政策。從美國的煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗可看出，在其發(fā)展初期，政策扶持和稅收補貼是煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要推動力，這促進了短期內(nèi)形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的熱潮，奠定了美國煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

    煤層氣稅收優(yōu)惠政策的基本原則應(yīng)主要包括：第一，煤層氣作為一種非常規(guī)天然氣，其開發(fā)前期往往需要很大的資金投入，如果沒有足夠的稅收優(yōu)惠，難以吸引資金投入，因此，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)著重針對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，以促進煤層氣產(chǎn)業(yè)快速形成和發(fā)展。第二，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)以提高煤層氣的市場競爭力為導(dǎo)向，通過直接的稅收補貼使煤層氣能夠與常規(guī)天然氣進行競爭，并使其在優(yōu)惠期內(nèi)始終保持這種市場競爭力。第三，煤層氣稅收優(yōu)惠政策應(yīng)實行針對煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的“先征后退”政策，即：先按稅法征稅，后根據(jù)稅收優(yōu)惠政策給予補貼。如果稅收優(yōu)惠得當(dāng)，在多數(shù)情況下，煤層氣生產(chǎn)企業(yè)得到的稅收補貼比上繳的稅款要多，從而可得到實惠，以提高煤層氣生產(chǎn)企業(yè)的積極性。

    財政支持政策對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著積極的影響，可以拓展相關(guān)企業(yè)的利潤空間，體現(xiàn)了國家對煤層氣產(chǎn)業(yè)的鼓勵和支持。一方面，財政支持政策應(yīng)主要集中在技術(shù)開發(fā)、設(shè)備更新改造方面，將煤層氣勘探、研發(fā)、實驗等納入到優(yōu)惠政策中并促進煤層氣的終端消費和煤層氣產(chǎn)業(yè)化。另一方面，針對CDM項目實施企業(yè)補貼制度。這些支持政策對煤層氣開發(fā)利用企業(yè)而言，可降低成本，提高其投資回報率，并且提高相關(guān)企業(yè)研發(fā)抽采利用先進技術(shù)和設(shè)備及申報CDM的積極性，不僅實現(xiàn)碳減排的環(huán)境效益，也從經(jīng)濟效益上扶持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。

    2。加強支線輸氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時提高管輸效率。強化管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管

    我國天然氣主干線管網(wǎng)雖初具規(guī)模，但支線管網(wǎng)建設(shè)還很不完善，且管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管薄弱。美國能在10年之內(nèi)迅速發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，一個重要原因在于其發(fā)達的天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施使得煤層氣生產(chǎn)和利用實現(xiàn)緊密結(jié)合，減少了初期成本，快速實現(xiàn)了經(jīng)濟

效益。煤層氣的市場特點與天然氣一樣，具有各環(huán)節(jié)的相互依賴性和對管網(wǎng)的高度依賴性的特征。但是，我國煤層氣基礎(chǔ)設(shè)施比較匱乏，輸配管網(wǎng)尚不完善，只在部分地區(qū)有區(qū)域性的天然氣輸氣管網(wǎng)，支線管網(wǎng)和用戶設(shè)施也不普及，很多城市沒有大規(guī)模普及燃氣管網(wǎng)，且煤層氣開發(fā)潛力較大的地區(qū)反而相對缺乏天然氣管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施。而且，多年來，由于我國天然氣產(chǎn)業(yè)市場化程度不夠，市場準(zhǔn)入、市場監(jiān)管、市場退出機制和政策不完善，導(dǎo)致天然氣產(chǎn)業(yè)的市場環(huán)境未能發(fā)生顯著改變，無序競爭、市場分割和分散重復(fù)建設(shè)干線輸配氣管網(wǎng)等現(xiàn)象時有發(fā)生。尤其是中游環(huán)節(jié)的長輸管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域缺乏現(xiàn)代監(jiān)管機制，管網(wǎng)建設(shè)和經(jīng)營出現(xiàn)了上下游之間、國內(nèi)各煤層氣公司之間管網(wǎng)分割的局面。因此，在全國天然氣管網(wǎng)規(guī)劃中應(yīng)加強對煤層氣管網(wǎng)的建設(shè)，這對煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說至關(guān)重要。

    3．健全煤層氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)。重點要厘清煤層氣與煤炭的關(guān)系

    通過比較國外主要資源國的煤層氣開發(fā)利用政策，特別是各國關(guān)于煤層氣權(quán)屬和開發(fā)的法律規(guī)定，其共同的特點是礦業(yè)開發(fā)商負有法律責(zé)任處理好煤層氣與煤炭的關(guān)系。

    我國煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)爭議，許多學(xué)者和媒體都將矛頭指向了我國的煤、氣礦業(yè)權(quán)分置制度。在我國，煤炭和煤層氣在立法上被視為兩種獨立的礦產(chǎn)資源，而礦業(yè)權(quán)的取得遵循“申請在先”以及“探礦權(quán) 排他性”原則，因此同一礦區(qū)的煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同礦業(yè)權(quán)人是完全可能的。當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)劃分制度違背了煤層氣與煤炭的伴生屬性，是造成煤、氣礦業(yè)權(quán)分屬于不同主體的狀況的主要原因。

    為使我國煤層氣產(chǎn)業(yè)進入公平、合理、有序的競爭發(fā)展局面以及真正健康、可持續(xù)發(fā)展，建議國務(wù)院有關(guān)部門盡快研究修改、制定有關(guān)法律法規(guī)。建議在鏟產(chǎn)資源渤及其配套法規(guī)的修訂工作中，厘清伴生礦種的勘探權(quán)、開發(fā)權(quán)；制定專門的《對外合作開采煤層氣資源條鋤，其內(nèi)容應(yīng)主要包括：明確對外合作開采煤層氣資源審批程序、煤層氣銷售權(quán)、產(chǎn)品分成合同及其他形式合同的規(guī)范管理等：制定煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)管理條侈必：建議包括煤炭與煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊的處理規(guī)定、兩種礦業(yè)權(quán)設(shè)立的時間次序等；制定煤層氣減排管理辦法，包括減排指標(biāo)減排獎勵、超標(biāo)排放的懲罰等：完善煤層氣勘查、抽采、生產(chǎn)、輸送、利用的相關(guān)法律法規(guī)。